Regularnie kursujący autobus w dieslu jest ważniejszy niż pojedynczy samochód elektryczny

Wraz z postępowaniem polityki klimatycznej UE nadchodzą nowe wyzwania w sektorze transportu. Wprowadzenie regulacji związanych z Europejskim Zielonym Ładem oraz pojawienie się kosztów powiązanych z tzw. ETS2 wymuszają na Polsce efektywne zaplanowanie wydatkowania nowej puli 11,4 mld euro na inwestycje ze Społecznego Funduszu Klimatycznego. Czas zatem na poważne pochylenie się nad wykluczeniem transportowym oraz na zapewnienie atrakcyjnej alternatywy dla auta, również na prowincji. Kluczowe nie jest kupienie kolejnego autobusu elektrycznego czy zaoferowanie darmowego „zbiorkomu” w Warszawie, ale stworzenie nowego, spójnego modelu mobilności.

Nadchodzą opłaty klimatyczne dla transportu i budynków

W ramach unijnego pakietu Fit for 55 w 2027 r. (lub w 2028 r. – w przypadku wysokich cen energii) wejdzie w życie tzw. ETS2, który obejmie sektory transportu drogowego, budownictwa i małych zakładów przemysłowych, odpowiadających za ok. 34% całkowitych emisji w Polsce.

Inicjatywa ta opiera się na założeniu „zanieczyszczający płaci”, biorąc ponadto pod uwagę doświadczenia z systemu handlu uprawnieniami do emisji CO₂ EU ETS w energetyce i przemyśle ciężkim. ETS2 ma w założeniu skutkować kosztowym impulsem dekarbonizacyjnym w transporcie, budownictwie i małych zakładach przemysłowych, w których to sektorach dekarbonizacja przebiegała dotychczas zdecydowanie wolniej niż w będącej na świeczniku mediów energetyce.

Nowy system handlu uprawnieniami do emisji będzie wiązał się ze zwiększonymi kosztami ogrzewania i transportu drogowego w krótkim i średnim terminie. Należy się spodziewać, że dostawcy paliw przeniosą koszty na konsumentów. Niestety, bez działań osłonowych zmiany najbardziej odczują ubożsi mieszkańcy UE, w tym osoby zagrożone ubóstwem energetycznym i transportowym.

Jak mówił na niedawnej konferencji Robert Jeszke, kierownik Zespołu Strategii Analiz i Aukcji Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) Polacy wydają aż ok. 14% swojego dochodu na transport i ogrzewanie. Według publikacji instytucji, którą Jeszke reprezentuje, jest to o ponad 2,3 punktu procentowego więcej niż unijna średnia oraz aż 5,4 punktu procentowego więcej niż w bogatszych państwach UE.

Aby odeprzeć zarzuty, że nowe regulacje wprowadzane pod sztandarem Europejskiego Zielonego Ładu będą wiązały się z kosztami przede wszystkim dla zwykłych Europejczyków, został zaprojektowany Społeczny Fundusz Klimatyczny (SFK). W ramach SFK Polska ma otrzymać najwięcej wśród państw unijnych, bo 11,4 mld euro na lata 2026–2032, co stanowi 18% puli unijnej wynoszącej 65 mld euro.

Jak tłumaczy mi Alicja Piekarz, ekspertka w Polskiej Zielonej Sieci: „Społeczny Fundusz Klimatyczny daje szansę na trwałe wsparcie grup wrażliwych, tj. znajdujących się w trudnej sytuacji ekonomicznej, narażonych na różnego rodzaju wykluczenia, zarówno będących w ubóstwie energetycznym, jak i transportowym. Jego skutki mają być trwałe, ponieważ nacisk położony jest na podejście inwestycyjne, zlikwidowanie przyczyn, a nie jedynie łagodzenie konsekwencji. Jednak wyzwań jest dużo, a czasu niewiele, by do czerwca 2025 r. zdążyć z przygotowaniem planu wydatkowania przyznanych Polsce środków”.

Potrzeba kompleksowej wizji

Właśnie tym zagadnieniom poświęcony jest niedawno opublikowany raport Instytutu Reform, Społeczny Fundusz Klimatyczny – miliardy na walkę z ubóstwem energetycznym i transportowym. Autorzy publikacji podkreślają m.in. rzadziej przytaczany fakt, że do puli z SFK należy doliczyć środki ze sprzedaży uprawnień, które mogą wynieść w tym okresie ok. 25,5 mld euro (z czego 3,8 mld euro będzie wkładem własnym).

Choć środki w SFK są najprawdopodobniej niewystarczające do pokrycia całości bezpośrednich kosztów zmian (WEI szacuje je na nawet 21 mld złotych rocznie), to koniecznością jest uzyskanie tych funduszy, aby częściowo zamortyzować potencjalny szok i dokonać inwestycji, które długofalowo zwiększą naszą odporność na wahania na rynkach paliw i pozwolą zmniejszyć emisyjność naszej gospodarki. Jednak aby je otrzymać, już w czerwcu przyszłego roku Polska musi przedstawić w Brukseli Społeczny Plan Klimatyczny (SPK).

Jak pokazuje raport Instytutu Reform, według unijnych wytycznych Społeczny Plan Klimatyczny będzie składał się z diagnozy uwzględniającej szacunki wzrostu cen, liczbę osób szczególnie dotkniętych przez zmiany oraz planowane działania państwa (reformy oraz inwestycje), której to diagnozie będą towarzyszyć jasno określone kamienie milowe i ich koszty.

SPK będzie powtarzać model Krajowego Planu Odbudowy z naciskiem na całościowe reformy, a nie jedynie wydatkowanie środków na infrastrukturę. Co istotne, plan może zawierać komponent dotyczący bezpośredniego wsparcia dochodowego (maksymalnie 37,5% wydatków) dla najbardziej dotkniętych zmianami, lecz dopłaty muszą być powiązane z narzędziami, które pozwolą na osiągnięcie trwałych rezultatów.

Stworzenie SPK wymaga holistycznego podejścia do wyzwań dekarbonizacji oraz kosztów inwestycji, które się z nimi wiążą. Jego projektowanie nie powinno być zatem wysiłkiem zaledwie jednego departamentu w Ministerstwie Rozwoju i Technologii.

Jak podkreślaliśmy w ubiegłorocznym raporcie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego, Jest drogo, będzie drożej? Gospodarne państwo odpowiedzią na ubóstwo energetyczne: „Transformacja energetyczna może wiązać się ze wzrostem cen energii, co będzie miało wpływ na politykę w zakresie transferów socjalnych.

Oznacza to, że w prace nad strategicznymi dokumentami w zakresie energetyki powinny być również zaangażowane resorty odpowiedzialne za politykę społeczną i mieszkaniową, a także gminy i lokalne organizacje prospołeczne. Problematyka ubóstwa energetycznego oraz rozwiązania w tym zakresie muszą zostać odpowiednio uważnie potraktowane m.in. w Społecznym Planie Klimatycznym”. Zaś wśród naszych rekomendacji znalazł się punkt: „Przełamywanie silosowości poprzez łączenie polityki społecznej i energetycznej”.

W dyskusjach eksperckich kwestia ETS2 i Społecznego Funduszu Klimatycznego jest znacznie częściej omawiana w kontekście budynków i ciepłownictwa; tym razem zastanówmy się więc nad konsekwencjami tej inicjatywy dla transportu.

Jak zaznaczają analitycy Instytutu Reform, w tym obszarze w ramach SFK można m.in.: inwestować w sektor pojazdów nisko- i zeroemisyjnych, w tym odpowiednią infrastrukturę ładowania, rozwijać tani i zrównoważony transport publiczny, finansować doradztwo związane z rozwiązaniami z sektora mobilności i transportu, a także promować usługi współdzielonej mobilności.

Ubóstwo transportowe pod lupą?

O pożądany kierunek wydatkowania środków zapytałem ekspertów. Wspomniana wcześniej Alicja Piekarz, specjalistka ds. energii i klimatu, zaznaczyła, że „warunkiem podstawowym jest przygotowanie dobrego Społecznego Planu Klimatycznego.

Aby to zrobić w kontekście likwidowania wykluczenia transportowego, konieczne jest włączenie różnych interesariuszy, stworzenie warunków do porozumienia się sąsiadujących gmin, a optymalnie – nakreślenie np. strategicznej wizji inwestycji w zeroemisyjny transport publiczny lub działań zachęcających do organizowania się i wzajemnego wsparcia w zakresie transportu”.

Piotr Chrzanowski, ekspert ds. zrównoważonego transportu i transformacji gospodarki, zaznacza, że nowa inicjatywa powinna pobudzić dyskusję i badania nad strukturalnymi, a od lat niepokonanymi wyzwaniami w sektorze transportu. W jego opinii zbyt rzadko badamy wykluczenie komunikacyjne i ubóstwo transportowe, a gdy już o nich wspominamy, to często mieszamy te pojęcia.

Jak mówi Chrzanowski: „Wykluczenie komunikacyjne to zagadnienie wybitnie polskie, wynikające z powszechnej w Polsce samochodozy, a którego geneza to szereg złych decyzji podejmowanych przez lata. Należy do nich przede wszystkim kasowanie autobusowych połączeń międzymiastowych, przez co zabrano, w szczególności mieszkańcom mniejszych miasteczek i obszarów wiejskich, dostęp do transportu publicznego. Nie bez znaczenia było także uwolnienie importu tanich aut z drugiej ręki z zachodu Europy po wejściu do UE.

Z kolei ubóstwo transportowe rozumiane powinno być głównie jako zbyt duże koszty transportu w stosunku do ogólnych dochodów gospodarstw domowych, ale także brak odpowiednio atrakcyjnej oferty transportu publicznego umożliwiającej podjęcie pracy poza miejscem zamieszkania, co pogłębia zróżnicowanie społeczne. W przeciwieństwie do wykluczenia komunikacyjnego ubóstwo transportowe może dotknąć każdego bez względu na miejsce zamieszkania”.

Równocześnie Chrzanowski wątpi, że duże środki finansowe z SFK popłyną na transport. Uważa bowiem, że priorytetem wsparcia z tej puli najprawdopodobniej będzie budownictwo. Ekspert przestrzega przed pokusą zbyt mocnego „ręcznego sterowania” cenami paliw w transporcie poprzez mrożenie ceny ze względu na zamieszanie na rynku, które długofalowo wpłynie negatywnie na saldo takiej interwencji.

Potrzeba nowego modelu mobilności

W kolejnej rozmowie, którą na potrzeby poniższego tekstu przeprowadziłem z współpracownikiem CAKJ dr. Michałem Beimem, wybrzmiała konieczność, aby w ramach proklimatycznych zmian stworzyć nowy model mobilności, zwracając szczególną uwagę na zapewnienie alternatywy dla samochodu mieszkańcom prowincji, a nie jedynie wymieniając technologię pojazdu na zeroemisyjną (tj. wymienić diesla na elektryka). Beim podkreśla, że „należy kreować nowe wzorce mobilności i w jej ramach stworzyć atrakcyjną ofertę regionalnej komunikacji autobusowej, obejmującej szerokie obszary kraju”.

Współpracownik CAKJ ds. transportu przekonuje, że z perspektywy społecznej i środowiskowej nierzadko lepiej jest postawić na regularnie jeżdżącą sieć dieslowskich autobusów spełniających normę Euro6, która pozwoli na walkę z wykluczeniem na obszarach pozamiejskich, niż ślepo inwestować w droższe nawet o 2 mln złotych autobusy elektryczne i wodorowe. W jego opinii takie działanie przyniosłoby dużo bardziej pozytywny efekt ekologiczny i społeczny niż koncentrowanie się jedynie na zeroemisyjnych technologiach bez poszerzania oferty transportowej.

Beim zaznacza, że minimalna liczba kursów autobusowych powinna być finansowana ze Społecznego Funduszu Klimatycznego i ustalona odgórnie, biorąc pod uwagę kryterium ludnościowe (np. dla miejscowości powyżej 1000 osób kursy co najmniej raz na 2 godziny). Ekspert przywołuje swoje wyliczenia, zgodnie z którymi konsolidacja chaotycznego finansowania transportu i dodanie do nich środków z SFK może oznaczać 5–6 mld złotych środków, które wystarczą na stworzenie atrakcyjnej sieci autobusowej na polskiej prowincji w skali całego kraju.

W kontekście potrzeby ambitnej zmiany technologicznej w transporcie Aleksander Śniegocki, prezes Instytutu Reform dodaje: „Docelowo musimy przejść w obszarze transportu na pojazdy zeroemisyjne, do czego w przewozach podmiejskich i międzymiastowych ewidentnie nie jesteśmy powszechnie przygotowani, co pokazuje np. powolne wykorzystanie środków na ten cel z KPO.

Natomiast odpowiedzią nie powinno być proste odpuszczenie tematu, bo skończy się ono wzrostem kosztów utrzymania transportu publicznego opartego na paliwach kopalnych w średnim i długim okresie. Potrzebujemy raczej reformy organizacyjnej, która pozwoli nam też na sprawniejsze wdrażanie nowych technologii również poza miastami – i tutaj SFK i szersza pula środków z ETS2 może być solidnym bodźcem do zmian, które warto zapisać jako element holistycznych działań w SPK”.

Nie jest to przypadek, że w moich rozmowach dotyczących SFK temat prowincji był podnoszony zdecydowanie częściej niż chociażby bardziej obecny w mediach temat kolejnych zamówień na autobusy elektryczne czy wodorowe, realizowanych przez największe miasta.

Według autorów publikacji Centrum Analiz Klimatyczno-Energetycznych KOBiZE, to właśnie osoby mieszkające na terenach słabiej zaludnionych zostaną bardziej dotknięte wzrostem cen paliw, m.in. ze względu brak alternatywy dla prywatnego auta. Analitycy KOBiZE przytaczają aktualne dane, które pokazują, że w Polsce na obszarach gęsto zaludnionych udział wydatków na transport wynosi 3,8%, podczas gdy na słabo zaludnionych aż 5,4%.

Jako przykład mniej intuicyjnej rekomendacji dotyczącej wsparcia obszarów o słabszym zaludnieniu należy przytoczyć pomysł Michała Beima, który wskazał na infrastrukturę pieszo-rowerową w kontekście tych obszarów jako pożądany cel spożytkowania środków z SFK. Bezpieczny pas asfaltowy, wspólny dla pieszych i rowerów na obszarach wiejskich, może wspomóc mobilność do pracy czy szkoły w kontekście niewielkich dojazdów, np. o odległości 2–5 km. Ekspert obrazowo podał przykład dziecka z 7. klasy, które mieszka stosunkowo niedaleko szkoły i mogłoby bezpieczną trasą rowerową udać się do domu od razu po lekcjach, zamiast czekać na autobus 60 minut.

Innym przykładem rozwiązania, które w opinii współpracownika CAKJ ds. transportu  mogłoby się wiązać z powstaniem Społecznego Planu Klimatycznego, byłoby obniżenie stawki VAT na rowery (także elektryczne i cargo) do stawki uprzywilejowanej 5–8%, gdyż takie działanie zmniejszyłoby koszt zakupu tego środka transportu. Ekspert podkreślił równocześnie, że taka obniżka powinna mieć charakter paneuropejski, ponieważ mobilność towaru, jakim są rowery, może wzbudzić sprzeciw dbającej o konkurencyjność Komisji Europejskiej wobec realizacji takiej inicjatywy tylko w jednym kraju.

Z kolei w kontekście miast Michał Beim zaznaczył potrzebę zdecydowanego docenienia (także finansowego) transportu tramwajowego w mobilności miejskiej, w sytuacji gdy autobusy elektryczne są nadal stosunkowo drogie pomimo znacznego wzrostu poziomu zamówień na te pojazdy w ostatnich dziesięcioleciach.

Transport publiczny ważniejszy od nowych elektryków

Skupienie się na transporcie publicznym w wydatkowaniu nowych środków zdecydowanie popierają wszyscy zapytani przeze mnie eksperci. Jak podkreśla dr hab. Michał Wolański,
profesor uczelni Szkole Głównej Handlowej w Warszawie pracujący w Katedrze Badań nad Infrastrukturą i Mobilnością oraz współautor raportu CAKJ dot. Europejskiego Zielonego Ładu: „Kluczem do wzrostu liczby pasażerów transportu publicznego nie jest infrastruktura czy bezpłatne przewozy, lecz rozwój oferty przewozowej. Należy wywołać koło zamachowe komunikacji publicznej, zwiększając jej ofertę. Udało się to już w niektórych miastach, ale nie w skali kraju”.

W kontekście SFK Wolański dodaje: „Od lat obserwujemy w systemie transportowym dużą dostępność środków unijnych na finansowanie wydatków majątkowych, takich jak nowa infrastruktura, przy jednoczesnym braku środków na finansowanie wydatków bieżących. Skutkuje to słabym rozwojem oferty transportu publicznego w Polsce – liczba połączeń autobusowych poza miastami maleje, co obniża ich udział w ogólnych przewozach o około 10 punktów procentowych w porównaniu z południowymi sąsiadami.

Z tego względu z radością patrzę na wszystkie inicjatywy, które pozwolą finansować rozwój oferty przewozowej, gdyż to właśnie ona poprawi atrakcyjność transportu publicznego. W efekcie osoby, które obecnie poruszają się samochodami z konieczności, uzyskają sensowną alternatywę. To nie tylko złagodzi skutki ETS2, wzrostu cen paliw i wprowadzania stref czystego transportu, ale po prostu będzie dla nich tańsze i wygodniejsze”.

W podobnym tonie wypowiada się Daniel Radomski, ekspert ds. transportu, współpracujący z Centrum Analiz KJ, który zaznacza, że ETS2 obciąży transport samochodowy najprawdopodobniej w formie kolejnej opłaty doliczanej do ceny paliwa. Równocześnie podkreśla on jednak, że dosypywanie środków do transportu zbiorowego musi się łączyć z jego odpowiednią organizacją i walką z wyzwaniami, takimi jak załamywanie się regionalnie organizowanej oferty na granicach administracyjnych.

Potrzebę kompleksowej reformy zasad organizowania transportu publicznego przywołał także Piotr Chrzanowski, który zwrócił uwagę, że należy jasno w Polsce zdefiniować podmioty, które mają obowiązek zorganizowania transportu zbiorowego na określonym obszarze, bo odpowiedzialność za to zadanie jest aktualnie mocno rozmyta.

***

Bez odpowiednich działań w 2027 r. nowe koszty nałożone na emisje związane z sektorem transportu drogowego i budownictwa (ETS2) najbardziej odczują najubożsi, w tym osoby zagrożone ubóstwem transportowym. Aby walczyć z niekorzystnymi zjawiskami, Polska musi efektywnie wykorzystać Społeczny Fundusz Klimatyczny, z którego otrzyma 11,4 mld euro na lata 2026–2032. Do czerwca 2025 r. Warszawa musi przygotować Społeczny Plan Klimatyczny, w którym polskie władze zawrą strategię skutecznego zagospodarowania tych środków.

Podobnie jak w przypadku Krajowego Planu Odbudowy również SFK kładzie największy nacisk na inwestycje i całościowe reformy, które długofalowo mają zwiększyć naszą odporność na kryzysy energetyczne, a także pozwolić na zmniejszenie emisyjności naszej gospodarki.

Chociaż więcej się mówi o wpływie na sektor budynków, to Społeczny Plan Klimatyczny nie może zapominać o transporcie, szczególnie na prowincji. Jego wprowadzenie jest dobrą okazją do badań nad strukturalnymi i od lat niepokonanymi wyzwaniami w polskim transporcie, takimi jak wykluczenie komunikacyjne i ubóstwo transportowe.

W moich rozmowach z ekspertami wybrzmiała konieczność, aby w ramach proklimatycznych zmian stworzyć nowy model mobilności i zwrócić szczególną uwagę na zapewnienie alternatywy dla samochodu mieszkańcom prowincji, zamiast skupiać się wyłącznie na wymianie diesla na elektryka.

Przy wydatkowaniu nowych środków konieczne jest położenie nacisku na rozwój oferty przewozowej transportu publicznego w skali całego kraju zamiast wrzucania funduszy bez kompleksowej wizji i planu na infrastrukturę, rutynową wymianę taboru czy bezpłatne przejazdy dla użytkowników. Jednym z cichych bohaterów największych miast może być transport tramwajowy, który rzadziej od metra czy autobusów wodorowych zostaje ujęty w pozytywnych ogólnopolskich przekazach medialnych.

Artykuł powstał we współpracy z Fundacją Futura-Iuventa