Bodnar jak Netanjahu? Krytyczne opinie dowodzą, że potrzeba resetu, a nie pogłębiania chaosu

Rzecznik Praw Obywatelskich, dyscyplinowana za czasów PiS sędzia z Iustitii, sejmowi eksperci i jednoznacznie zaangażowani w krytykę PiS prawnicy – wszyscy oni wytykają fundamentalne wady „demokratycznej” próby odbudowy Trybunału Konstytucyjnego. Przedstawione opinie dot. ustaw mających uzdrowić TK odrzucają wprost lub co najmniej poddają w wątpliwość konstytucyjność forsowanych rozwiązań. Wskazują, że ich efektem będzie pogłębienie chaosu. To pokazuje, że nadszedł dla polityków czas by porzucić mrzonki o „ustawie o przywracaniu praworządności” i rozpocząć realną pracę nad ustrojowym, konstytucyjnym resetem.

Wojna o TK – reaktywacja

Sejm zaczyna prace nad pakietem dwóch ustaw o Trybunale Konstytucyjnym. Przypomnijmy – w marcu Ministerstwo Sprawiedliwości ogłosiło „pakiet naprawczy” złożony z sejmowej uchwały, dwóch projektów ustaw i propozycji zmiany Konstytucji. Ustawy bazują na tzw. projekcie społecznym wypracowywanym przez zespół ekspertów skupionych wokół Fundacji im. Stefana Batorego.

Projekty ustaw ostatecznie trafiły do Sejmu jako przedłożenia poselskie, co w praktyce oznacza – wbrew zaskakującym i kontrfaktycznym twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu – że nie zostały poddane faktycznym konsultacjom publicznym.

Obecność projektu w debacie publicznej, poparcie sporej grupy NGOsów i debata prowadzona od lat w środowiskach zgromadzonych wokół nich – co jest jednoznaczną i niebagatelną zaletą wykorzystania projektu „społeczno-eksperckiego” – nie jest tożsame z przeprowadzeniem procesu konsultacji publicznych, które na dziś definiuje regulamin rządu i implikuje tym samym konkretne obowiązki, które nie zostały zrealizowane w stosunku do tych projektów.

To jednak formalny drobiazg w porównaniu z krytyką i zastrzeżeniami, jakie wobec projektu jednej z ustaw płyną z gremiów prawniczych. Jakkolwiek na tych łamach doceniałem sam fakt przedstawienia przez Adama Bodnara „pakietu sanacyjnego” i podchodzę do inicjatywy ministra z domniemaniem dobrej woli, to lektura opinii prawnych dowodzi jednoznacznie: nie tędy droga.

Kryzys konstytucyjny wokół TK jest tak głęboki i brzemienny w skutki, że nie tylko na gruncie politycznym (domniemane weto Andrzeja Dudy), ale nawet na gruncie prawnym nie da się go rozstrzygnąć drogą „ustawy o przywracaniu praworządności”.

Gdy zastanowimy się nad implikacjami tego stanu rzeczy wniosek jest jasny. Dziś koniecznie potrzebujemy realnej politycznej pracy na rzecz ustrojowego resetu i zmiany Konstytucji z udziałem opozycji, a nie dalszych prawnych wygibasów, choćby podejmowanych w najlepszej wierze przez prawników najzdolniejszych, utytułowanych i najbardziej zasłużonych w krytyce poczynań PiS-u w zakresie praworządności.

Makabryczne i antylegalistyczne?

Zacznijmy jak u Hitchcocka i przytoczmy najmocniejsze słowa  na temat projektu sygnowanego przez Fundację Batorego, Adama Bodnara i „demokratyczną” sejmową większość. Nie zaskoczyłyby one może w przypadku, gdyby zostały sformułowane przez nowonawróconych strażników konstytucyjności i praworządności kojarzonych z PiS-em, ale robią dużo większe wrażenie, gdy poznamy ich prawdziwego autora.

„Pomysły w ustawie o TK makabryczne, antylegalistyczne i przyznające Sejmowi w praktyce nieograniczoną władzę, ponadkonstytucyjną. Na pomysł kontroli parlamentarnej orzeczeń SN w Izraelu wpadł Netanjahu, ludzie codziennie wychodzili na ulice protestując przeciw nadużyciom władzy. A teraz nasza władza chce jeszcze więcej władzy. Czy Polacy mają znów wychodzić na ulice w obronie Konstytucji? Praworządność i demokracja to obowiązek działania w ramach prawa, procedur i kompetencji”.

Tymi słowami na platformie X skomentowała procedowany właśnie w Sejmie pakiet Olimpia Barańska-Małuszek. Jest to sędzia jednoznacznie krytyczna wobec działań PiS-u w wymiarze sprawiedliwości. Prezeska gorzowskiego oddziału Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia. Prawniczka, którą za czasów PiS-u Rzecznik Dyscyplinarny próbował zawiesić w czynnościach i ukarać finansowo. Miała być, jak donosiła „Wyborcza”, „ofiarą hejtów na KastaWatch”.

Wpis sędzi odnosił się wprost do opinii Rzecznika Praw Obywatelskich na temat projektu ustawy wprowadzającej przepisy ustawy o TK. Ich sednem jest rozwiązanie zawarte w art. 7, wedle którego to Sejm, poprzez uchwalenie ustawy ma przesądzić o nieważności wszystkich wyroków TK, które podjęto z udziałem osoby nieuprawnionej, a więc tzw. dublerów i ich następców.

Jak w opinii dla Sejmu napisał prof. Tomasz Tadeusz Koncewicz ten właśnie artykuł „jest punktem centralnym projektu i kluczowym zwornikiem poszczególnych elementów składających się na pakiet rozwiązań legislacyjnych zmierzających do usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015 – 2023, a szerzej przywrócenia praworządności”. I to on został właściwie powszechnie skrytykowany we wszystkich opiniach, które trafiły do Sejmu. Na tym właśnie problemie – choć w wątpliwość konstytucyjną poddawane są w niektórych opiniach i inne fragmenty ustawy – się skupmy.

Rzecznik Praw Obywatelskich: wykluczone, niebezpieczny precedens

Kompleksowe i krytyczne stanowisko zajął Rzecznik Praw Obywatelskich. Podziela diagnozę konieczności uzdrowienia Trybunału i stwierdza, że nie pełni on w prawidłowy sposób swojej roli. Uznaje wybór trzech sędziów TK za wadliwy.

Proponowane rozwiązania Marcin Wiącek postrzega jednak jednoznacznie negatywnie: jako naruszające standardy konstytucyjne i prowadzące do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania państwa.

„Proponowane rozwiązania budzą wątpliwości konstytucyjne, zastrzeżenia natury legislacyjnej, a także doprowadzą do powstania niebezpiecznych precedensów, które mogą w przyszłości być instrumentalnie wykorzystywane przez parlamenty kolejnych kadencji. (…) Ponadto wejście w życie ustawy w tym kształcie doprowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej wielu obywateli” – przekonuje ombudsman.

„Nie jest bowiem tak, że nieprawidłowe ukształtowanie składu organu państwa prowadzi automatycznie do tego, iż akty tego organu w sensie prawnym należy uznawać za ex lege nieważne czy nieistniejące. Przyjęcie takiego założenia mogłoby prowadzić do trudnych do przewidzenia następstw, a wręcz zakłócenia prawidłowego funkcjonowania państwa. (…) Wykluczone jest ustawowe unieważnianie czy stwierdzanie nieistnienia orzeczeń czy grupy orzeczeń sądów lub trybunałów. (…) Niedopuszczalne jest przyjęcie apriorycznego założenia, że wszystkie wyroki TK wydane z udziałem osoby nieuprawnionej są pozbawione są mocy prawnej” – argumentuje Rzecznik.

„Uznanie, że w pewnych okolicznościach parlamentowi wolno wyodrębnić grupę rozstrzygnięć TK i uznać, że nie są one »orzeczeniami« w rozumieniu Konstytucji stworzy na przyszłość niebezpieczny precedens, który może być wykorzystany w innych okolicznościach przez aktualną większość polityczną” – konkluduje ten wątek Marcin Wiącek.

Dodatkowo za naruszające standardy konstytucyjne uznaje też rozwiązania dot. uznania za niebyłe powołania Prezesa i Wiceprezesa TK oraz wygaszenia stosunków pracy pracowników TK.

Demokratyczni prawnicy: niezgodne z Konstytucją

Na stronie Sejmu RP możemy zapoznać się zaś z kolejnymi sześcioma opiniami zamówionymi przez sejmowe Biuro Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji. Krytyki w nich wyrażane mają bardzo różną temperaturę, ale łączy je jedno – wszystkie opinie prawne wskazują, że proponowane dziś rozwiązanie dot. uznawania orzeczeń za niebyłe jest niedoskonałe i grozi dalszym chaosem.

Stanowisko najbliższe Rzecznikowi Praw Obywatelskich wyraził dr Marcin Szwed, prawnik z UW i ekspert Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. Za jednoznacznie niezgodne z Konstytucją uznał zarówno art. 7, jak i przepisy dot. Prezesa i Wiceprezesa oraz stosunków pracy. Jego opinię zamówił kierujący gabinetem Marszałka Sejmu dyrektor generalny Stanisław Zakroczymski.

Drugim z najsurowszych krytyków projektu jest dr hab. Piotr Radziewicz, profesor Politechniki Warszawskiej, w latach 2016-2017 członek zespołu ekspertów prawnych Fundacji im. Stefana Batorego.

„Ostateczność orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest chroniona konstytucyjnie i nie może być znoszona bądź ograniczana ustawą zwykłą. Przymiot ostateczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zawiera założenie ustrojowe o prymacie sądu konstytucyjnego nad władzą ustawodawczą w sporze o tzw. ostatnie słowo.

Podważenie tego założenia przez zniesienie bądź ograniczenie zasady ostateczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wymaga poprawki do Konstytucji. (…) Art. 7 projektu ustawy w zakresie, w jakim podważa zasadę ostateczności orzeczenia TK, jest niezgodny z art. 190 ust. 1 Konstytucji” – napisał w swojej opinii.

Warto podkreślić, że jako jedyny zwrócił uwagę, że tak naprawdę osiągnięcie zamierzonego przez projektodawców celu wymaga zmiany Konstytucji.

Niekonstytucyjność „niewyraźna”

Pozostałe trzy zamówione zewnętrzne opinie prawników są wobec projektu bardziej łaskawe, ale wszystkie wskazują na poważne wątpliwości co do zaproponowanego   mechanizmu stwierdzania nieważności orzeczeń TK z tzw. dublerami w składzie. Najbardziej charakterystyczna jest tu opinia prof. Jerzego Zajadło z Uniwersytetu Gdańskiego. Wskazuje, że „zagadnienie jest znacznie bardziej skomplikowane niż mógłby to sugerować kategoryczny ton oraz ogólny charakter tego przepisu”.

Jednocześnie ocenia, że „być może samo w sobie nie narusza wprawdzie Konstytucji RP”. Widzi „praktyczne trudności i wątpliwości (…) już teraz z góry jesteśmy w stanie przewidzieć – nawet jeśli nie mamy tutaj do czynienia z fenomenem określanym w literaturze mianem »oczywistej niekonstytucyjności«”. W konkluzji pointuje: „nie dostrzegam niczego, co mogłoby świadczyć o jakiejś wyraźnej niekonstytucyjności” [pogrubienia – PTr].

Rozumiejąc więc ogólną aprobatę autora wobec kierunku proponowanego pakietu a contrario powyższych słów należy dostrzec, że profesor używając podkreślonych sformułowań ma świadomość, że przepisy „być może” jednak naruszają Konstytucję i można dostrzec w projekcie „niewyraźną” czy „nieoczywistą” niekonstytucyjność.

Dość podobnie rzecz ma się z opinią wspomnianego już prof. Koncewicza, który w swojej konkluzji pisze, że projekt „nie zawiera rozwiązań, które prima facie [na pierwszy rzut oka – przyp. PTr] mogą być uznane za niekonstytucyjne”. Jednoznacznie wskazuje jednak, że art. 7 musi być poprawiony „celem wyeliminowania sygnalizowanych wątpliwości (…) z uwagi na mogące powstać trudności i wątpliwości praktyczne”.

O konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie rozstrzyga w swojej opinii dr hab. Marcin Dąbrowski z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, którego stanowisko zamówiła przewodnicza komisji sprawiedliwości poseł Kamila Gasiuk-Pihowicz. Autor unika po prostu tego typu ocen, za to jego stanowisko jest najbardziej „konstruktywne”, ponieważ proponuje szereg konkretnych zmian w projekcie.

Co jednak najistotniejsze: art. 7 uznaje za „nieprecyzyjny” i „wymagający uzupełnień”. Jak ocenia koncepcję nieistnienia wyroków TK? „Wydaje się być możliwa do zaakceptowania”, ale podkreśla „bardzo poważne wątpliwości” i przestrzega, że „może jednak wywołać poważne problemy w płaszczyznach stosowania i obowiązywania prawa”.

Na koniec przywołajmy jedyną opinię niedotykającą wprost zagadnień konstytucyjno-ustrojowych, a więc ocenę skutków regulacji autorstwa dr Kamili Sobieraj i Łukasza Żołądka, specjalistów sejmowego Biura Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji. „Efektem unieważnienia części wyroków i postanowień TK może być pogłębienie istniejącego już dzisiaj chaosu instytucjonalnego w sądowym wymiarze sprawiedliwości” – konkludują.

Czaszka praworządności już się nie uśmiechnie

Takie opinie jednak zaskakują. Można byłoby się ich spodziewać, gdybyś rozmawiali o klasycznym, poselskim projekcie podatnym na właściwy politykom hurraoptymizm, że do rozwiązania problemów z praworządnością wystarczy polityczna wola. To jednak propozycja, którą tworzyły najtęższe prawnicze głowy skupione w zespole ekspertów Fundacji im. Batorego.

Główkowali przez lata, jak przywrócić praworządność zgodnie z zasadami praworządności, a ostatecznie i tak skrytykowali ich koledzy po fachu „obrony praworządności”. Moim zdaniem to dowód na tezę, którą lansujemy w Klubie Jagiellońskim od lat. Ta czaszka już się nie uśmiechnie. Potrzebujemy rozwiązania politycznego, ustrojowego i kompromisowego.

Kryzys jest zbyt głęboki, by rozwiązać go tradycyjną drogą prawną i zwykłą ustawą. Nie da się odbudować porządku konstytucyjnego projektami obarczonymi choćby „nieoczywistą” niekonstytucyjnością. Nie da się zlikwidować chaosu jego pogłębianiem. 

Nie chodzi jednak o to, by na autorach projektu i sejmowej większości dziś wieszać psy za hipokryzję. Już dawno nie jesteśmy w momencie, w którym dywagacje „kto zaczął”, „kto bardziej zawinił” i „kto jest bardziej niekonsekwentny” prowadzą do czegokolwiek.

Wciąż czekamy na odpowiedzi politycznych liderów na nasze wezwanie do resetu ustrojowego wyrażone w apel24.pl i przedstawienie przez nich własnych pomysłów na zmiany Konstytucji, które pozwoliłyby rozpocząć polityczne poszukiwanie kompromisu ustrojowego i zakończyć kryzys.

Dopiero wtedy zbliżymy się do rozwikłania problemów, których „pakiet naprawczy” nie rozwiązuje ani na poziome prawnym (jak widać już gołym okiem po powyższych opiniach), ani politycznym (niemal pewne weto PAD). Najwyższy czas, by głowę z piasku w tej sprawie wyciągnęło też Prawo i Sprawiedliwość, bo, jak pisałem przed kilkoma dniami, zaufanie do TK utracili już nawet jego wyborcy.

Zapomniane rozwiązanie ukryte w art. 239

Zgodnie z duchem aktualnej kampanii 1,5% Klubu Jagiellońskiego nie czas eskalować spory, ale trzeba szukać rozwiązań. Politycy się ociągają ze swoimi propozycjami. Czy problemy ujawnione przez „pakiet naprawczy” i jego krytykę przybliżają nas do jakiegoś rozwiązania? Śmiem twierdzić, że tak. Fundamentalne problemy z naprawą TK są dwa.

Oto pierwszy z nich:  przekonać PiS i prezydenta do kompromisu w sprawie tzw. dublerów. Od 2015 roku przekonujemy, że można to zrobić jedynie poważniej pochylając się nad konstytucjonalizacją wyboru sędziów większością 2/3 i poszukać w oparciu o tę metodę drogi akceptowalnej dla wszystkich stron zmiany dzisiejszego składu.

Problem drugi: , rozwikłanie  problemu ważności orzeczeń wydanych z tzw. dublerami w składzie. Jak celnie zwrócił uwagę w swojej opinii prof. Radziewicz – wymaga to de facto zmiany Konstytucji.

Podobny wniosek wysnuć można ze stanowiska prof. Koncewicza, który przypomniał z kolei, że „Konstytucja nie przewiduje wprost procedury oceny prawidłowości formalnej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (…) Takie rozwiązanie wynika z pierwotnego założenia, że to sam Trybunał Konstytucyjny jest i będzie strażnikiem i gwarantem Konstytucji”. Skoro pierwotne założenie nie zdało egzaminu w konfrontacji z rzeczywistością, to należy w tym zakresie poprawić Konstytucję.

Paradoksalnie i inaczej niż cytowana na początku tekstu sędzia Barańska-Małuczek uważam, że „pójście drogą Netanjahu” nie byłoby wcale tak złym rozwiązaniem. Byleby tylko zrealizowane było w politycznym porozumieniu oraz jedyną legalną, praworządną drogą – to jest poprzez zmianę Konstytucji. Pomysł parlamentarnej kontroli orzeczeń Trybunału nie jest bowiem z definicji zły.

Ba, jak pokazuje omawiana dziś propozycja – w pewnych wyjątkowych warunkach może być wręcz pożądany. W polskich realiach praktykowaliśmy go przed uchwaleniem Konstytucji, a w praktyce nawet do roku 1999, co znajduje swój ślad w art. 239 naszej ustawy zasadniczej.

„W okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją ustaw uchwalonych przed dniem jej wejścia w życie nie są ostateczne i podlegają rozpatrzeniu przez Sejm, który może odrzucić orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego większością 2/3 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów” – czytamy w nim.

Już w 2021 roku wzywałem, prognozując dzisiejsze problemy, by rozpocząć debatę nad możliwością przywrócenia zasady  „nieostateczności”  wyroków TK i wprowadzenie do Konstytucji możliwości ich odrzucania przez 2/3 Sejmu lub referendum.

Poważna refleksja nad tym rozwiązaniem mogłaby być jednym z kluczowych elementów poszukiwania kompromisu, którego tak bardzo dziś potrzebujemy. Wprowadzenie tej możliwości w sposób konstytucyjny, praworządny i kompromisowy rozwiązałby wszystkie problemy, z którymi mierzą się autorzy procedowanej właśnie w Sejmie ustawy i jej krytycy.

Może już czas przyznać, że inaczej to się nie uda?

PS Już po oddaniu niniejszego tekstu do redakcji, na stronach Sejmu pojawiła się jeszcze jedna opinia, autorstwa prof. Ryszarda Piotrowskiego. Jak łatwo się domyślić znając dorobek tego konstytucjonalisty – punktuje niekonstytucyjność ustawy w sposób jeszcze bardziej konsekwentny, niż stanowiska omówione w artykule.