Dlaczego jedne kraje są bardziej odporne na ataki na państwo prawa od innych?

• Od prawie dekady Unia Europejska zmaga się z erozją praworządności w niektórych państwach członkowskich.

• Czas zweryfikuje skuteczność najnowszej strategii "pieniądze za praworządność”.
• Tymczasem, obok doraźnych działań, potrzebne jest też długofalowe wzmocnienie odporności praworządności na ataki.

Na podstawie danych z 27 krajów europejskich raport RESILIO wskazuje, jakie są jej filary w Europie. Przedstawia go dr Maria Skóra z Instytutu Polityki Europejskiej (Institut für Europäische Politik) w Berlinie.

Praworządność różnorodna w UE

Odporność praworządności zależy od wielu czynników. O ile praworządność jest trzonem każdego demokratycznego systemu, o tyle erozja demokracji, słabość jej instytucji, zarówno tych formalnych, jak i nieformalnych, czyni ją podatną na próby demontażu. Fundamenty systemowe, zjawiska społeczne, jak i okoliczności kontekstowe mogą ją wzmacniać lub osłabiać.

Celem projektu badawczego “RESILIO” było zidentyfikowanie czynników wzmacniających odporność praworządności w krajach Unii Europejskiej. Ma ona wiele wspólnego nie tylko z solidnymi podstawami prawnymi i instytucjonalnymi państwa, ale także z kondycją demokracji.

Choć dane pochodzą z roku 2022 i nie odzwierciedlają najnowszych wydarzeń politycznych (np. wygranej opozycji w wyborach parlamentarnych w Polsce w październiku 2023), to pozwalają ustalić wyraźne trendy i zweryfikować je na podstawie faktycznych doświadczeń krajów członkowskich.

Odporność praworządności wykazuje geograficzne zróżnicowanie

Europa Północna radzi sobie wyraźnie lepiej niż Europa Południowa. Europa Środkowo-Wschodnia i Południowo-Wschodnia również uzyskały niższe wyniki.

Z perspektywy integracji europejskiej widoczna jest też różnica pomiędzy krajami byłej UE15 a państwami członkowskimi, które dołączyły w późniejszych rundach rozszerzenia, t.j. w latach 2004, 2007 i 2013.

Rozbieżność jest szczególnie widoczna

• nie tylko w przypadku Polski i Węgier, gdzie w ostatniej dekadzie praworządność była systematycznie podważana,
• ale także w najmłodszych państwach członkowskich (Rumunia, Bułgaria, Chorwacja), gdzie wciąż istnieją istotne wyzwania związane z korupcją, słabością instytucji publicznych, ograniczonymi zasobami dla swobodnego rozwoju społeczeństwa obywatelskiego.

Różnorodność ta wynika z szeregu uwarunkowań społeczno-gospodarczych i historycznych

• Po pierwsze: konwergencja ekonomiczna. Niektóre (zwłaszcza południowe) państwa członkowskie boleśnie odczuły w ostatniej dekadzie skutki kryzysu finansowego. Różnica poziomu życia widoczna jest także w krajach Europy Środkowo-Wschodniej i Południowo-Wschodniej, które przeszły wprawdzie transformację gospodarczą, ale wpadły w tzw. pułapkę średniego dochodu ze względu na strategię niskich płac w celu osiągnięcia przewagi konkurencyjnej.
• Po drugie: kondycja społeczeństwa obywatelskiego i zaufania. Niektóre państwa członkowskie w dalszym ciągu zmagają się z konsekwencjami przejścia od reżimów autorytarnych do demokracji, zarówno w Europie Środkowo-Wschodniej po 1989 roku, jak i południowej, po doświadczeniach dyktatorskich rządów (Hiszpania, Portugalia, czy Grecja). Oprócz dziedzictwa konstytucyjnego i tradycji prawnych doświadczenia historyczne mogą również determinować poziom odporności praworządności.

Determinanty odpornej praworządności

Z globalnej perspektywy, mimo względnego zróżnicowania, wszystkie państwa członkowskie UE są krajami wysoko rozwiniętymi.

Zamożne kraje europejskie mają również zasoby, by utrzymywać bazę instytucjonalną państwa, zarówno w sensie materialnym, jak i personalnym. Ogólna tendencja wskazuje, że

• dobra sytuacja gospodarcza wiąże się z większą odpornością instytucji na polityczne zakusy, czego przykładem są Irlandia, nordyckie państwa członkowskie, Holandia, Luksemburg, czy Niemcy,
• słabsza kondycja gospodarcza idzie w parze ze słabszymi instytucjami publicznymi (Grecja, Chorwacja, Rumunia, Bułgaria).

Podobne skutki można zaobserwować w przypadku sądownictwa.

Kolejnymi istotnymi filarami obrony praworządności są wolność słowa i prasy

Kraje zamożne charakteryzują się zazwyczaj bardziej stabilnym rynkiem mediów (Niemcy, Irlandia, nordyckie państwa członkowskie, Benelux). W krajach mniej zasobnych niezależne media napotykają na więcej trudności (Grecja, Chorwacja, Rumunia, Bułgaria).

Jednak podobnie jak w przypadku instytucji publicznych oraz sądownictwa, sytuacja gospodarcza kraju jest mniej istotna, gdy media stają się politycznym łupem, jak miało to miejsce w przypadku mediów publicznych i części lokalnych tytułów w Polsce, czy w dramatycznie większym stopniu na Węgrzech.

Tymczasem niezależne media, jakość debaty publicznej, oraz pluralistyczna scena polityczna kierująca się zasadami poszanowania adwersarzy współtworzą stabilną demokratyczną kulturę polityczną. Oczywiście istnienie niezależnych mediów, reprezentujących różne poglądy i grupy interesów, niekoniecznie przekłada się na debatę publiczną wolną od hejtu i manipulacji, czego najlepszym przykładem są USA.

Na zdjęciu u góry: debata w Danii. Przewodniczący duńskiej partii Umiarkowanych, Lars Loekke Rasmussenn (w środku), słucha argumentów szefa partii liberalnej Jakoba Ellemann-Jensena i liderki partii narodowo-konserwatywnej Nowa Prawica Pernille Vermund, listopad 2022. (Fot. Jonathan NACKSTRAND/AFP)

Przykładem są Polska, Węgry i Słowenia.

Podobnie sprawa ma się z wzajemnym oddziaływaniem debaty publicznej i kultury politycznej

W krajach, gdzie coraz częściej obecni w przestrzeni publicznej są populiści, gdzie da się odczuć ostrą polityczną konkurencję, gdzie postępuje polaryzacja, dyskurs publiczny staje się coraz mniej merytoryczny, a coraz bardziej emocjonalnie nacechowany, jak w Polsce, we Włoszech, Słowenii, Bułgarii, Rumunii.

Przykładami tego są Dania, Szwecja, Finlandia i Luksemburg. Spadek zaufania wśród obywateli do państwa i jego instytucji występuje natomiast w krajach, w których już trwa proaktywny demontaż demokracji oraz mechanizmów demokratycznej kontroli (checks and balances): w Polsce i na Węgrzech. W Bułgarii, Rumunii, Słowacji i Chorwacji niski poziom zaufania może wynikać z obecności korupcji i nepotyzmu.

Spoglądając natomiast na dwa kraje, w których skutki rozmontowywania praworządności wyszły poza narodowe ramy i doprowadziły do podjęcia kroków na poziomie unijnym, tj. Polskę i Węgry, można zauważyć różnice na korzyść tej pierwszej.

Pomimo przejęcia przez polityków rządzących partii wymiaru sprawiedliwości, w Polsce nie doszło do tak dalece zaawansowanego przejęcia innych instytucji państwowych jak na Węgrzech.

Przez cały okres władzy PiS w Polsce istniało więcej niezależnych mediów (których rynek na Węgrzech w 80 proc. kontrolowany jest przez bliskie Fideszowi środowiska). Debata publiczna w Polsce była bardziej pluralistyczna, nawet jeśli spolaryzowana. Najważniejsza okazała się prężna scena polityczna, oferująca realne alternatywy. Dzięki wolnym wyborom, nawet przy nie do końca uczciwej kampanii, oraz mobilizacji wyborców, zmiana władzy, a co za tym idzie powstrzymanie dalszej erozji państwa prawa, były możliwe.

Podsumowując:

Odporność praworządności jest zjawiskiem złożonym i dynamicznym

Wysoka odporność wynika z kumulacji wielu czynników. Niska odporność rezonuje z osłabieniem różnych wymiarów demokratycznego porządku, ujawniając wady i słabości całego modelu. Ramy prawne, kreśli konstytucja, ustrój polityczny oraz struktury instytucjonalne sądownictwa i administracji publicznej, wyznaczają standardy organizacji państwa i jego funkcjonowania. Są one jednak skuteczne tylko wtedy, gdy zasady i normy są przestrzegane. Oraz

Wnioski

Szersza definicja praworządności, przyjęta także przez Unię Europejską, wymaga, “aby wszystkie organy władzy publicznej działały w ramach ograniczeń określonych przez prawo, zgodnie z wartościami demokracji i poszanowania praw podstawowych (…) oraz pod kontrolą niezależnych i bezstronnych sądów”. Oznacza to także pewność prawa, zakaz arbitralności władzy, przejrzystość i pluralizm stanowienia prawa.

Wnioski z raportu RESILIO powinny dać do myślenia nie tylko na poziomie krajowym, ale także europejskim.

Obrona praworządności jak dotąd miała wymiar doraźny: reagowania na konkretne ataki na niezawisłość sądów, trójpodział władzy. Nie należy jednak zapominać o długofalowych działaniach na rzecz wzmacniania demokracji. Najważniejsze dla odporności praworządności są funkcjonujące instytucje: wolne od nacisków politycznych administracja publiczna i sądownictwo.

Pozwalają one na społeczną kontrolę nad rządzącymi, wywieranie oddolnej presji, reagowanie na polityczne próby przejęcia państwa, a także na doprowadzenie do zmiany władzy w drodze wyborów.

W państwach Unii Europejskiej nadal istnieją poważne problemy z przestrzeganiem standardów państwa prawa – nie tylko na Węgrzech

Proces wychodzenia z kryzysu praworządności w Polsce będzie z różnych względów przebiegał powoli. Tymczasem na Słowacji, we Włoszech, w Grecji widzimy niepokojące zjawiska: premier Słowacji Robert Fico otwarcie sympatyzuje z Viktorem Orbánem. Premier Włoch Georgia Meloni jak dotąd nie idzie na otwartą konfrontację z UE, ale zaczynają się ruchy wokół włoskiego sądownictwa i mediów. W Grecji przed wyborami wybuchła afera podsłuchowa, ujawniając, że konserwatywny rząd używał oprogramowania szpiegowskiego do celów politycznych.

Obrona praworządności w krajach UE, jak i uzupełnienie palety środków na rzecz jej wzmocnienia, powinny być priorytetami nowej Komisji Europejskiej po czerwcowych wyborach. W perspektywie krótkoterminowej przemawia za tym rosnąca popularność populistów o autokratycznych zapędach w wielu europejskich krajach. W dłuższej perspektywie kwestie te wymagają systemowego podejścia. Zwłasza wobec planów rozszerzenia, wedle których Unia Europejska miałaby się rozrosnąć do ponad 30 członków. Wysiłki na rzecz przeciwdziałania konkretnym przypadkom naruszania wartości zawartych w traktatach, takie jak

• postępowanie przed europejskimi trybunałami
• czy tzw. mechanizm warunkowości,

powinny zostać dopełnione długofalowymi inwestycjami w jakość europejskich demokracji. Lepiej zapobiegać niż leczyć.

Jeśli raz w miesiącu chcesz otrzymywać specjalne materiały dotyczące praworządności jako pierwszy, zapisz się na newsletter przez stronę Archiwum Osiatyńskiego. Projekt wspiera fundusz Aktywni Obywatele – Program Krajowy.